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深化憲法定位的法律監督職能, 構建檢察機關重大監督事項“案件化”辦理的工作機制之價值與路徑思考
   作者: 2019-04-11 新聞來源: 【字體: 】  打印本頁
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  在我國,檢察機關是國家的法律監督機關。“法律監督”一詞是檢察理論研究的關鍵詞。檢察機關法律監督的確定,首先源自憲法對檢察機關性質的定位。我國憲法第129條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”憲法明確規定了,檢察機關是國家的法律監督機關。憲法的該條規定在明確檢察機關的性質的同時,也從總體上確定了檢察機關是國家法律監督機關的定位。在此基礎上,憲法的其他相關條款以及刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法等其他相關法律的具體規定,形成了檢察機關法律監督的實體內容和基本范圍,并構建形成了檢察機關法律監督體系中所獨有的特點與架構。 

  一、檢察機關法律監督的特點 

  通過對憲法和相關法律的解讀,我們可以對檢察機關法律監督基本框架與內容歸納出以下幾個特征: 

  一是基于政治體制設計與國家制度安排,檢察機關法律監督具有專屬性特點。即檢察機關法律監督權來源于最高權力機關人民代表大會的授權,檢察機關是憲法確定的唯一的國家法律監督機關,檢察機關法律監督具有專屬性。 

  二是基于憲法第130條、第132條、第133條以及人民檢察院組織法第2條、第10條的規定,檢察機關法律監督內容與監督體系具有一體化基礎上層級化的特點。即從最高人民檢察院到基層人民檢察院,形成四級既各自獨立又上下一體的法律監督框架。層級化表明各級檢察院相對獨立,一體化明確上下層級檢察院之間具有領導與被領導關系。 

  三是基于人民檢察院組織法第5條及相關條款的規定,檢察機關法律監督框架與內容具有統一化基礎上類型化的特點。即檢察機關法律監督統一形成于檢察機關整體,同時具有基于具體檢察職能的類型化內容,進而形成了法律監督總體定位內容下的刑事訴訟立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督,以及民事訴訟監督、行政訴訟監督等類型化監督。 

  四是基于現行人民檢察院組織法有關檢察職能的條款規定,檢察機關法律監督范圍具有穩定性基礎上拓展性的特點。即檢察機關法律監督內容總體上具有穩定性,同時具有拓展性與延伸性。憲法法律明確了檢察機關法律監督的職能與范圍,法律監督定位與基本內容相對穩定,但伴隨社會民主法治的發展、司法體制改革的深入推進,社會需求檢察機關加強法律監督內容的不斷增加,必然導致法律賦予檢察機關更多的法律監督職能,進而擴大檢察機關的法律監督的范圍。 

  五是鑒于檢察機關職能的多樣性與業務的差異性,檢察法律監督內容與范圍已形成了訴訟監督與非訴訟監督并存,且相互蘊含動態轉化的特點。即檢察機關法律監督的實現方式是動態的,既有訴訟的實現方式,又有非訴訟的實現方式,且訴訟監督中蘊含非訴訟監督,非訴訟監督可以轉化為訴訟監督,共同促進法律監督價值與功能的實現。未來的法律監督框架中必然是訴訟監督與非訴訟監督并重的。例如,十八屆四中全會提出的對行政違法行為的監督問題,隨著法律的進一步細化,必將成為檢察監督新的業務著力點和增長點。 

  綜觀世界上其他國家和地區,從憲法層面對檢察機關的性質進行定位幾乎沒有,由此可見我國對檢察機關的定位之高。 

  根據以上對檢察機關法律監督憲法定位與特征的分析,我們可以明確檢察機關法律監督的核心內容與基本范圍,從而形成充分地對檢察機關法律監督總體定位與大的構架結構的認知。 

  近年來,隨著我國司法體制改革的深入推進,特別是轉隸之后,檢察機關工作內容、機構、人員都發生了一定變化,檢察機關內部各種職權需要一定的重新配置整合、細化、強化,檢察機關與監察委、公安機關、審判機關等其他行政機關的關系需要更加科學合理的界定,從而更加專注地發揮好憲法給予檢察機關法律監督的職能定位作用。 

  黨的十九大對中國特色社會主義法治建設提出了更加明確的目標,加速發展的中國對檢察機關依法充分履行法律監督的能力也提出了更高要求和標準。與之不相適應的是,部分檢察人員或檢察院不敢監督、不愿監督、不善監督的問題仍然存在,數量、質量、效率、效果相統一的監督工作目標未能全面真正實現。如何破解監督難題,進而強化法律監督職能,彰顯檢察機關憲法地位?我們認為,檢察機關目前可通過實行重大監督事項辦案化工作機制的建立,即構建“檢察機關重大監督事項案件化辦理的工作機制”,推動法律監督職能實現細致化、實效化和內生性增長,最終從根本上解決監督工作弱化、虛化、粗糙化的頑疾。 

  二、構建檢察機關法律監督重大事項案件化辦理工作機制的基本內涵 

  “案件化“就是將原本不是案件的事項或事件,依據檢察機關的職責和職權,以辦案的方式辦理,在檢察機關的重大監督事項上,設置相應的工作程序、工作規范和標準,實現查明事實的辦案和可能追訴責任的辦案工作,并把工作過程和內容予以記錄,形成記錄材料與相應的文書和卷宗的過程。 

  檢察機關重大監督事項“案件化辦理“(或稱為重大監督事項“辦案化”)的基本內涵,主要是指以辦案的形式開展對重大監督事項的法律監督,包括訴訟監督和非訴訟監督兩個方面的內容。實行從線索發現、移送、受理、初查、立案、調查核實、提出審查意見、實施監督、跟蹤反饋、復議復核到結案、備案審查全過程的程序化辦理,并以此為中心,建立相關工作機制和配套制度,進而實現強化法律監督意識、規范理性監督、增強監督質量與實效、提升檢察公信力的工作目標。 

  與其他檢察訴訟工作和現行的監督模式相比較,檢察機關構建重大監督事項案件化辦理的工作機制,即”辦案化”具有以下兩個基本特征: 

  (一)規范化 

  現行的檢察機關的監督工作模式主要是以“辦事”模式開展監督,其弊端在于:一是啟動隨意。發現監督線索后是否啟動、何時啟動監督程序幾乎完全由辦案人自行決定,沒有嚴格的、帶有強制性的程序啟動條件,很多監督線索在主任檢察官和部門負責人根本不知情的情況下,因辦案人個人的自主判斷取舍而容易流失;二是權責不明。主要是對監督缺位,即應當發現監督線索的沒有發現和發現監督線索后故意不開展監督的情況,沒有明確的責任落實,依據現行的辦案責任追究制度,也難以對相關人員追究責任;三是沒有形成齊備的工作制度。監督工作規范散見于各個文件中,可操作性和強制性不強,很多工作處于無規可依的狀態;四是缺乏公信力。由于監督工作隨意性、主觀性較強,“同事不同辦”甚至檢察機關內部不同部門做出不同監督處理決定的情況時有發生,嚴重影響了執法的嚴肅性。檢察機關對此實行案件化辦理,即通過實行“辦案化“的工作模式,統一監督的范圍、條件、步驟、方式和方法,形成涵蓋監督線索管理、立案、調查核實、處理等全過程、全方位的工作流程和相關制度體系,使得每個主體、每項工作、每個環節都有章可循、有痕可查,從而保證檢察監督的權威性和職能發揮,并取得良好的效果。 

  (二)獨立化   

  1.主體獨立。按照現行的工作模式,刑事檢察、刑事執行檢察、民事檢察、行政檢察等案件承辦人在辦案過程中發現監督線索,監督工作一般由該承辦人負責,但是按照檢察改革和監督事項案件化辦理,即辦案化的工作要求,監督工作也可以由獨立的監督部門辦案人或者專門的監督工作辦案組負責。 

  2.流程獨立。現行的監督工作流程大多完全依附于檢察機關的訴訟辦案流程。以刑事檢察為例,刑事檢察監督的工作流程,大多完全依附于審查逮捕、審查起訴辦案流程,線索發現、調查核實、處理意見等審查過程完全在審查逮捕意見書或公訴案件審查報告中體現,糾正違法通知書和檢察建議的制作、審批亦是伴隨其它工作文書一并完成,提出監督意見的節點一般也是在案件審結之后。與之相反,實行監督“辦案化“后,監督工作完全按照獨立的流程進行,即使原案尚未辦結,也可以按照獨立的審查、審批程序提出監督意見、有效開展檢察監督,充分體現出檢察監督的時效性。 

  3.標準獨立。訴訟監督和非訴訟監督都是檢察機關自行啟動、主要針對程序性或非程序性問題、需要其他機關協作配合的的一項主動性、程序性、制約性特征明顯的工作,上述特點決定了與刑事檢察、刑事執行檢察、民事檢察、行政檢察案件相比,實行辦案化后的檢察機關重大監督事項,經案件化辦理后,該事項變成案件辦理,在立案條件、證據標準、質量標準、考評指標等方面都應予以創新,可以在檢察機關內部建立一整套符合監督權力性質、運行規律和檢察工作實際的完備的標準體系,規范、促進檢察機關法律監督工作更加科學、規范、有效開展。 

  三、構建檢察機關“重大監督事項案件化辦理工作機制”的重要價值

  (一)構建檢察機關重大監督事項案件化辦理工作機制,即對檢察機關的重大監督事項實行辦案化,是落實黨的十九大的要求,建設社會主義法治國家的切實需要,是維護國家法制統一、尊嚴、權威,切實保證憲法和各項法律有效實施的需要。檢察機關作為黨領導下的國家法律監督機關,通過履行法律監督職責中發現的重大監督事項進行案件化辦理,進一步強化法律監督職能,并進一步規范自身執法辦案和監督行為,將充分發揮檢察機關的權威和職能作用。 

  (二)構建檢察機關重大監督事項案件化辦理工作機制,是檢察機關積極配合監察制度改革的重要舉措。職務犯罪偵查和刑事檢察工作是當前檢察機關按照刑事訴訟法規定所履行的最為重要的兩項職責。監察制度改革后,檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職和預防職務犯罪的職能以及機構、人員已整體轉隸到國家監察委員會,檢察機關同時將面臨兩個重要課題:一是對新生的具有偵查工作屬性的監察委員會,檢察機關如何在業務開展過程中,依法履行法律監督?二是檢察機關法律監督職能發揮的質量與效果,如何獲得進一步有效提升的增長點在哪里?構建并實行檢察機關重大監督事項案件化辦理的工作機制,是檢察機關依照憲法和各項法律規定,應該選擇的科學路徑之 一。通過開展檢察機關辦案化模式的監督,檢察機關的監督職能也必將獲得進一步拓展,法律監督效果會更加優化,憲法地位會更為鞏固,檢察機關行使法律監督權的正當性、權威性和公正性必將進一步增強。 

  (三)構建檢察機關重大監督事項案件化辦理工作機制,對重大監督事項實行辦案化,是以審判為中心的訴訟制度改革的必然要求。檢察機關作為司法機關,通過實行辦案化的監督模式向偵查機關、人民法院提出監督意見,規范偵查行為、促進依法裁判,充分體現了“分工負責,互相配合,互相制約”的原則,有利于以審判為中心的改革目標的實現。 

  (四)構建檢察機關重大監督事項案件化辦理工作機制,實行辦案化是解決監督工作突出問題的治本之策。一是有利于強化監督意識。實行檢察機關監督重大事項辦案化后,監督工作必須遵守嚴格條件,遵循嚴密程序,產生嚴肅的法律后果,并成為選拔員額內檢察官的必要條件和考核標準,這一系列的變革必將促使“監督就是辦案”的觀念深入人心,進而增強辦案人開展監督的積極性和主觀能動性。二是有利于提升監督規范化水平。通過構建嚴密的檢察機關監督工作制度規范,實現訴訟監督與非訴訟監督的環節具體化、要求明確化、標準統一化,并借助全流程立體化的訴訟監督平臺,整合檢察機關內部監督資源,推動監督工作更加規范、有序開展。三是有利于提升監督效能。檢察機關重大事項辦案化創建了一種新的工作模式,變靜態為動態,通過部門間信息實時溝通、主動開展調查核實、公開審查等方式,著力拓寬監督線索來源,著力提升辦案人員監督能力水平,切實滿足當事人對公平正義的渴求,體現出檢察機關積極回應社會關切,有效提升監督的主動性、敏感性和權威性。 

  四、構建檢察機關“重大監督事項案件化辦理工作機制”的有效路徑 

  從檢察監督工作實際需要出發,構建檢察機關重大監督事項案件化辦理工作機制,辦案化工作規范應當是一個“立體的樹狀”制度體系。其中,工作流程規范為主干,調查核實、監督手段、信息平臺、考核評價制度等為枝干,共同支撐辦案化工作務實、規范、創新、科學發展。 

  (一)構建檢察機關重大監督事項案件化辦理工作機制,辦案化工作流程規范是核心 

  工作流程規范作為辦案化工作的統領,應當對工作原則、監督范圍、線索管理、立案條件、違法事實認定、監督處理意見、法律文書、審批權限、復議復核、跟蹤監督、結果反饋、卷宗裝訂、統一業務系統及司法檔案記錄、備案審查等內容作出詳細規定。在此,僅對需要立案化辦理的重大監督事項范圍進行探討。我們認為,為了充分體現監督力度和效果,節約司法資源,立案化辦理的監督應當為針對性質惡劣、情節較重的違法行為開展的監督,即要考察違法行為是否嚴重侵害當事人及其辯護人、訴訟代理人的人身權利、財產權利或者訴訟權利,是否嚴重破壞訴訟程序、妨害訴訟依法公正進行,決定是否立案處理。以刑事訴訟監督為例,對以非法手段收集言辭證據的;偽造、隱匿、銷毀、調換、私自涂改證據的;徇私舞弊,放縱、包庇犯罪分子的;利用偵查權謀取非法利益的;非法搜查的;非法采取技術偵查措施的;違法撤案的;違法采取查封、扣押、凍結措施,或者不依法解除上述措施的;違法決定、執行、變更、撤銷強制措施的;超期羈押的等等;審判活動中嚴重侵犯當事人合法權利或者嚴重影響審判工作依法公正進行的違法行為等情形,都應該開展立案化監督。 

  (二)調查核實機制是重點 

  檢察機關依照訴訟法律和相關法律規定,通過一定的調查方式和手段,獲取證據材料,認定違法事實是否存在及嚴重程度,是正確開展監督的關鍵。傳統的調查核實方式主要包括訊問、詢問有關人員、聽取意見、調取、查看書證和視聽資料、進行檢查、鑒定等等,檢察院的偵查權剝離后,檢察機關依據訴訟法規定的包括訊問、詢問有關人員、聽取意見、調取、查看書證和視聽資料、進行檢查、鑒定等辦案權力依然存在,依各訴訟法賦予的各項法律監督權依然存在,如偵查監督權、審查起訴權、審判監督的抗訴權、糾正違法的檢察建議權等等依然都在。因此,在檢察為了增強監督力度,充分發揮職能作用可以充分、大膽地構建檢察機關重大監督事項案件化辦理工作機制,發揮法律監督的優勢。充分行使好檢察監督權,并與監察委在工作上,進行有效的銜接,并為監察未更有針對性地開展工作,奠定好基礎,有效防止檢察機關案件線索“零移送”的情況發生。 

  (三)構建檢察機關重大監督事項案件化辦理工作機制,完善配套制度是保障和動力 

  一是打造信息共享平臺,解決監督線索來源單一、知情渠道不暢的問題。推動建立訴訟案件辦理和行政執法信息共享平臺,建立跨部門的執法辦案全業務、全流程信息化綜合系統,實時掌握公安機關、法院執法辦案情況及行政機關的執法辦案情況,全面、及時開展監督。二是強化檢察建議權。檢察建議權應成為具有一定強制執行了的權力,在必要時,用法律將其強制力予以規定和固定。對檢察機關提出更換辦案人和懲戒偵查違法人員的檢察建議,應予以確認,并得到執行。三是制定科學的考核評價指標,嚴格落實責任追究制度。合理設定監督案件辦理與正常的訴訟案件辦理的工作量的換算比例,科學評價監督案件辦理的質量和效果,明確檢察機關辦案人故意、過失導致應監督未監督或者降格監督、軟性監督后應當承擔的法律后果和責任,將監督辦案工作業績作為績效考評、員額考核的重要指標予以確認。 

  /陳    潔 

          最高人民檢察院      正義網
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